Memoria TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO

Resolución de 19 de diciembre de 2018, del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, por la que se publica el resumen de la Memoria de cumplimiento de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, y de actividades durante el ejercicio 2017.

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BOE de 3 de enero de 2019
TEXTO
El artículo 38, número 1, letra d), de la Ley 19/2013 de 9 de diciembre de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, encomienda el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, entre otras, la función de evaluar su grado de aplicación por los sujetos obligados. Para ello, elaborará anualmente una Memoria en la que se incluirá información sobre el cumplimiento de las obligaciones previstas y que será presentada ante las Cortes Generales.
Por su parte el artículo 40 establece que el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno habrá de elevar anualmente a las Cortes Generales una memoria sobre el desarrollo de sus actividades y sobre el grado de cumplimiento de las disposiciones establecidas en esta Ley.
El Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, aprobado por Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, señala en el artículo 6 que, en el ejercicio de sus funciones, el Consejo deberá regirse por los principios de transparencia y participación ciudadana, que se concretan, entre otras, en la siguiente disposición: «b) Tras su aprobación, un resumen de la memoria anual del Consejo será publicado en el “Boletín Oficial del Estado”. Se prestará especial atención a que resulte claramente identificable el nivel de cumplimiento por parte de los sujetos, entidades y órganos obligados de las disposiciones de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre».
Finalmente, en el artículo 12, letra c), señala el Estatuto que corresponde a la Comisión de Transparencia y Buen Gobierno el ejercicio, entre otras, de la siguiente función: «c) Aprobar la memoria anual en la que se analice el grado de aplicación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, y se proporcione información detallada sobre el cumplimiento de las obligaciones en ella previstas».
En su virtud, esta Presidencia resuelve:
Aprobar y remitir al «Boletín Oficial del Estado» para su publicación el resumen de la Memoria de cumplimiento de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno y de actividades del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno durante el ejercicio 2016 que fuera aprobada por la Comisión de Transparencia y Buen Gobierno del citado Consejo en su 27.ª reunión, celebrada en Madrid, a las 13,00 horas del día 11 de septiembre de 2018, y que se adjunta como anexo único a la presente.
Madrid, 19 de diciembre de 2018.–El Presidente del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, P.S. (Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre), el Subdirector General de transparencia y Buen Gobierno, Francisco Javier Amorós Dorda.
ANEXO ÚNICO
CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO
Memoria de cumplimiento de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno y de actividades del organismo durante el ejercicio 2017
Resumen
Primera parte: Evaluación del cumplimiento de Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno durante el ejercicio 2017
1. Alcance de la evaluación.
A la hora de abordar la evaluación del cumplimiento de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante Ley de Transparencia) durante el ejercicio 2017, hay que tener en cuenta la concurrencia de distintos factores que obligan a centrar el alcance de la misma tanto desde un punto de vista objetivo como subjetivo.
A) Desde el punto de vista objetivo
La evaluación del cumplimiento de la Ley se refiere a la totalidad de las obligaciones establecidas en la norma, tanto en materia de publicidad activa y derecho de acceso como de buen gobierno.
No obstante, en relación con esta última, es necesario tener en cuenta que:
– En la Administración General del Estado (AGE), la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del Ejercicio del Alto Cargo de la misma, obliga al órgano competente para la instrucción de los procedimientos sancionadores –la Oficina de Conflictos de Intereses (OCI) de la Secretaría de Estado de Función Pública (SEFP)– a elevar al Gobierno cada seis meses, un informe sobre el cumplimiento de dichas obligaciones para su remisión al Congreso de los Diputados.
– En el ámbito autonómico y local, los órganos competentes en materia de buen gobierno y de conflictos de intereses de los altos cargos de las Comunidades Autónomas (CCAA) y las Entidades Locales (EELL) están generalmente obligados a publicar e informar de los resultados de su gestión a los Parlamentos, Asambleas o Plenos correspondientes.
Así, para evitar duplicidades o incoherencias, parece razonable focalizar la evaluación del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante CTBG) en el cumplimiento de las obligaciones en materia de publicidad activa y acceso a la información, dejando al margen el de las obligaciones de buen gobierno.
B) Desde el punto de vista subjetivo.
La evaluación de cumplimiento que corresponde a este CTBG comprende en principio a todos los sujetos incluidos en el ámbito subjetivo de cobertura de la Ley de Transparencia (arts. 2 y 3).
No obstante, al igual que sucedía con las obligaciones de buen gobierno, existen algunas circunstancias que aconsejan excluir a los sujetos mencionados en el art. 3 de la Ley del ámbito subjetivo de la evaluación.
Se trata, concretamente, de los «sujetos de derecho privado» del art. 3 que son, por un lado, los partidos políticos, las organizaciones sindicales y las organizaciones empresariales –letra a)– y, por otro, las entidades privadas que perciban durante el período de un año ayudas o subvenciones públicas en una cuantía superior a 100.000 euros o cuando al menos el 40 % del total de sus ingresos anuales tengan carácter de ayuda o subvención pública, siempre que alcancen como mínimo la cantidad de 5.000 euros –letra b)–.
Los factores que aconsejan excluirlos del ámbito de la evaluación y centrar ésta en los sujetos mencionados en el art. 2 de la Ley («Administraciones Públicas» y «Otros sujetos de derecho público») son los siguientes: A) El elevado número de sujetos comprendidos en la categoría (más de 80.000, sin contar las empresas subvencionadas o beneficiarias de ayudas públicas por un importe superior al de los umbrales económicos establecidos en la Ley), aun acudiendo a una muestra significativa de los mismos; B) La falta de un censo oficial o de otra información unificada y fiable que permita identificar con garantías a los sujetos involucrados, y C) La falta de desarrollo reglamentario de la Ley, que impide aplicar adecuadamente sus previsiones a los sujetos privados por ser necesarias algunas precisiones o concreciones adicionales.
2. Principios metodológicos.
A) Metodología.
La metodología empleada en la evaluación es la diseñada por el CTBG en colaboración con la Agencia Española de Evaluación de Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL) para el ejercicio de las funciones de control y evaluación que el Consejo tiene encomendadas –ver epígrafe correspondiente al Eje SUPERVISA–.
Propiamente, la metodología se denomina Metodología de Evaluación y Seguimiento de la Transparencia de la Actividad Pública y es conocida abreviadamente con el epígrafe MESTA.
B) Limitaciones metodológicas.
La aplicación de MESTA a la evaluación reflejada en la presente Memoria se ha ajustado a las siguientes consideraciones:
a) Competencia del CTBG.
El art. 38 de la Ley de Transparencia encomienda al CTBG la función de evaluar el grado de cumplimiento de la misma por parte de todos los sujetos obligados y de informar anualmente a las Cortes Generales sobre dicho grado de cumplimiento.
Entre los sujetos obligados se cuentan tanto los de ámbito estatal como los de ámbito autonómico y local, que quedan comprendidos junto con los estatales en el marco de la función evaluadora del Consejo.
No obstante, la confluencia de competencias de evaluación entre el CTBG y determinados órganos autonómicos y locales hace conveniente coordinar las facultades del Consejo con las asumidas por éstos en el ejercicio de la función de evaluación respecto de los sujetos autonómicos y locales.
Considerando esta situación, el CTBG, en solución consensuada tanto con los Consejos e instituciones autonómicas equivalentes como con los responsables de transparencia de las CCAA, ha decidido, a la hora de evaluar el cumplimiento de la Ley por los sujetos de ámbito autonómico y local durante 2017: A) Centrar la evaluación del cumplimiento de la Ley en las obligaciones básicas de la Ley de Transparencia sin considerar las obligaciones complementarias fijadas por las leyes autonómicas o la normativa local y B) Partir de los datos de cumplimiento facilitados por los Consejos e instituciones autonómicas y por las propias EELL a través de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP).
b) Universo a evaluar.
Contabilizando los tres niveles de Administración –central, autonómica y local– y según los datos proporcionados a fecha actual por el Inventario de Entes del Sector Público (INVENTE) de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE).
http://www.igae.pap.minhafp.gob.es/sitios/igae/es-ES/invente/Paginas/inicio.aspx- el número de sujetos de derecho público comprendidos en el ámbito de la Ley de Transparencia asciende en la actualidad a más de 17.800.
Fácilmente se comprende que el análisis pormenorizado de un universo de esta magnitud es difícilmente abordable para cualquier organización, máxime cuando ésta cuenta, como en el caso del CTBG, con medios muy limitados tanto desde el punto de vista humano como material.
Por ello, a la hora de abordar la evaluación del cumplimiento de la Ley durante 2017 y tal y como se hizo en 2015 y 2016, se han distribuido los sujetos a evaluar por grupos de tratamiento y, dentro de éstos, se han aplicado distintos muestreos tanto a las obligaciones como a los sujetos.
• GRUPO I.
Compuesto por los órganos constitucionales y los órganos de relevancia constitucional mencionados en el art. 2.1, aptdo. f), de la Ley de Transparencia –Casa de Su Majestad el Rey, Congreso de los Diputados, Senado, Tribunal Constitucional, Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), Consejo de Estado, Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas, Consejo Económico y Social (CES) y Fiscalía General del Estado– junto con los organismos estatales con funciones reguladoras -Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV), Consejo de Seguridad Nuclear (CSN) y la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF), el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) y la Agencia Española de Protección de Datos (AEPD).
En este ámbito, en 2017 se ha realizado una autoevaluación pormenorizada –con idénticos métodos y criterios que los aplicados a las evaluaciones practicadas sobre el resto de los sujetos obligados– del cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa por parte del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG).
A falta de las herramientas tecnológicas necesarias para la aplicación automática de MESTA, la evaluación del portal se ha focalizado en las obligaciones de publicidad activa, aplazando la evaluación del cumplimiento de sus obligaciones en materia de derecho de acceso, que, de acuerdo con las previsiones del organismo, se enmarcará en 2018 en una evaluación general de todos los órganos constitucionales y el resto de las AAI.
La Autoridad restante –la AEPD– será evaluada en 2018. Como se ha dicho también, el motivo es el proceso de reestructuración de su página web que iniciara a fines de 2017 para adaptar sus contenidos a las modificaciones introducidas en la normativa de protección de datos de carácter personal por el Reglamento (UE) 2016/679, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, que entró en vigor el 23 de mayo de 2018.
• GRUPO II.
Integrado por los trece Ministerios existentes, las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno y las Misiones y Representaciones Diplomáticas en el exterior.
En este Grupo, ha parecido aconsejable al CTBG limitar la evaluación de cumplimiento de la AGE para 2017 al análisis de los principales indicadores de funcionamiento del Portal de Transparencia y de tramitación electrónica de las solicitudes de acceso a la información cursadas a órganos de la AGE, difiriendo a 2019 la evaluación exhaustiva del sistema mejorado. La Dirección General de Gobernanza Pública (DGGP) ha elaborado un cronograma de tareas para la mejora del Portal AGE y el derecho de acceso que fija para junio de 2019 la puesta en producción de todas las modificaciones previstas y la entrada en funcionamiento del Portal mejorado, incluido lo relativo al derecho de acceso. Entre las modificaciones que la DGGP tiene previsto introducir en el Portal AGE se cuenta una gran parte de las sugeridas o recomendadas por este CTBG en su informe de cumplimiento de la Ley de Transparencia por la AGE y también en la Memoria 2016, por lo que se procederá a su evaluación cuando estas modificaciones se encuentren operativas.
• GRUPO III.
Compuesto por los organismos públicos de ámbito estatal (Organismos Autónomos, Entidades Públicas Empresariales (EPES y Agencias Estatales) junto con los entes públicos, las fundaciones, las sociedades mercantiles, las corporaciones de derecho público y demás entidades públicas del Estado, integrantes del llamado sector público estatal.
En el ejercicio 2017, la evaluación se ha realizado por primera vez con medios propios del CTBG y ha reducido a tres categorías la tipología de organismos evaluados (agencias estatales, EPE y organismos autónomos). Consecuentemente, se ha visto aumentado el tamaño de la muestra frente a las de los dos años precedentes –que ha alcanzado a 81 organismos: 9 agencias, 13 EPE y 59 organismos autónomos– si bien se ha reducido el número de obligaciones de transparencia a examinar a únicamente cuatro obligaciones de publicidad activa de naturaleza económica, presupuestaria y estadística (art. 8 de la Ley).
• GRUPO IV.
Integrado por los sujetos de ámbito autonómico.
A la hora de evaluar para 2017 el cumplimiento de la Ley de Transparencia por los organismos y entidades de ámbito autonómico, deben coordinarse las competencias de este CTBG con las competencias asumidas por las CCAA en materia de transparencia y acceso a la información pública.
Estos organismos son los Comisionados y Consejos autonómicos de Transparencia y los otros organismos públicos que las CCAA en uso de su autonomía han ido creando desde 2015 a la actualidad con la misión genérica de resolver las reclamaciones presentadas por los ciudadanos de sus ámbitos territoriales al amparo del art. 24 de la Ley y de garantizar el cumplimiento de la normativa de transparencia por sus entidades y órganos propios. Por oposición a los órganos y entes autonómicos encargados de cumplir las obligaciones de publicidad activa y acceso a la información –órganos «gestores» de la transparencia–, estos organismos podrían denominarse propiamente órganos «garantes».
De este modo, la evaluación del cumplimiento de la Ley por los sujetos de ámbito autonómico que ha efectuado el CTBG durante el pasado ejercicio ha operado en dos niveles diferentes: por un lado, se ha referido a la actuación de los órganos garantes y, por otro, a la de los gestores.
• GRUPO V.
Integrado por los sujetos de ámbito local.
Para la evaluación del cumplimiento de la Ley de Transparencia por las EELL y sus correlativas Administraciones Públicas durante 2017, se ha seguido un procedimiento diferente del empleado en las evaluaciones para 2015 y 2016. En estos ejercicios se tomaron como punto de partida los datos y las informaciones obtenidas a partir de las encuestas y cuestionarios realizados por la Federación Española de Municipios y provincias (en adelante FEMP). En la Memoria 2017 se ha considerado necesario completar la información que aquélla suministra al Consejo por medio de acciones directas de evaluación llevadas a cabo por su personal.
Tomando en consideración el alto número de organismos y entidades susceptibles de evaluación –más de 13.000 de acuerdo con los datos de 2017 del Inventario de Entes del Sector Público (INVENTE) de la IGAE– y, las limitadas disponibilidades de medios de este Consejo y la falta de desarrollo de las herramientas tecnológicas propias de MESTA, se ha realizado un muestreo de las EELL en función de tres criterios: el número de habitantes, el tipo de Entidad, tratando de elegir entidades representativas de la actual estructura del régimen local español y su distribución por categorías; y la Comunidad Autónoma de pertenencia, incorporando entidades locales de diversas CCAA con el objetivo de lograr una representación territorial suficientemente amplia. Asimismo, se ha concentrado el análisis en las obligaciones de publicidad activa y se ha sido más selectivo con éstas, focalizando el estudio en las más numerosas, las de carácter económico, presupuestario y estadístico. Estas obligaciones suman 27 tipos de datos o ítems de información, cerca de la mitad de los 60 que exige la Ley de Transparencia en sus artículos 6, 7 y 8.
Las entidades locales evaluadas han sido las siguientes: San Sebastián de los Reyes, Casteldefells, Alhaurín de la Torre, Altea, San Lorenzo del Escorial, Betanzos, Ejea de los Caballeros, Ermua, Arroyo de la Luz, Tordesillas, Diputación Provincial de Salamanca, Diputación Provincial de Sevilla y Mancomunidad de la Costa Occidental
C) Respuesta Ciudadana.
Una de las dificultades existentes para el cumplimiento de la Ley de Transparencia en el contexto nacional es el escaso conocimiento de ésta por parte de la ciudadanía.
Según el diagnóstico del Consejo, este déficit de conocimiento es una de las causas del uso relativamente bajo dado por los ciudadanos a las herramientas e instrumentos jurídicos establecidos por la Ley desde la entrada en vigor de ésta hasta el momento actual.
Con el objetivo de renovar el diagnóstico de los dos años anteriores y confirmar la situación existente en 2017, el CTBG ha recabado la colaboración del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) del actual Ministerio de Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad para realizar un encuesta de situación, que permitiera medir con precisión, por un lado, la utilización por la ciudadanía durante el ejercicio anterior de las herramientas fundamentales de la Ley de Transparencia (portales y derecho de acceso) y, por otro, conocer el juicio de aquélla sobre la política de transparencia así como sus principales expectativas.
En este sentido, a recomendación del CIS y considerando las características técnicas, el conocimiento y la fiabilidad del estudio, el CTBG preparó una serie de preguntas para una determinada edición –septiembre de 2017– de su «Barómetro» periódico, que el Centro revisó, incorporó a los cuestionarios y remitió a los habituales encuestados del barómetro, colectivo muy significativo a consecuencia de su tamaño (2.494 encuestas), distribución interna y estabilidad. Posteriormente, realizó el oportuno tratamiento de los datos y los remitió a este Consejo para su conocimiento y análisis en profundidad. Los resultados pueden verse en la edición electrónica del Estudio n.º 3817 – Barómetro del CIS para septiembre de 2017, publicada junto con sus herramientas complementaria en el portal del organismo.
3. Resultados.
A) Órganos constitucionales y de relevancia constitucional y entes reguladores.
La página del CTBG, único organismo objeto de evaluación durante 2017, merece una valoración general positiva en materia de cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa establecidas en la Ley de Transparencia; concretamente, aplicando los parámetros de MESTA, el grado de cumplimiento puede cifrarse en 8,35 puntos en una escala del 1 al 10.
En cualquier caso, teniendo en cuenta que lo realizado ha sido una auto-evaluación por los servicios del propio organismo, el valor fundamental de esta medición es interno y va dirigido a la mejora del portal del CTBG y su gestión.
Es de destacar que, además de los contenidos obligatorios de la Ley, la página del CTBG incluye contenidos adicionales como la agenda de trabajo de su equipo directivo, la RPT del organismo, los gastos de viaje de sus directivos, y los gastos superiores a 1.000 euros, etc.
B) Administración General del Estado.
Como ya se ha indicado, considerando que en estos momentos el Portal de Transparencia está siendo objeto de un programa de mejoras puesto en marcha por sus responsables en el ámbito del III Plan de Acción de España para la Alianza del Gobierno Abierto, se ha considerado aconsejable limitar la evaluación de 2017 al examen de los indicadores de uso del Portal y de tramitación de las solicitudes del derecho de acceso y deferir la realización de una nueva evaluación del Portal AGE hasta la implementación de las mejoras.
a) Publicidad activa.
En materia de publicidad activa, se ha detectado en 2017 un significativo incremento del 25 por 100 de las páginas visitadas por los usuarios del Portal AGE así como un incremento todavía más significativo –el 101,60 por 100– del número de registros de datos incorporados al Portal, aunque, a falta de datos sobre la naturaleza y el contenido de los nuevos registro, es difícil dilucidar si ello se ha traducido o no en una duplicación de la información disponible para el ciudadano.
b) Acceso a la información.
En materia de acceso a la información, se observa un incremento considerable de las solicitudes, que se cifra en un 21 por 100.
En este caso, y teniendo en cuenta también la serie histórica, el incremento experimentado confirma la tendencia al alza de las solicitudes de información desde diciembre de 2014 al momento actual.
Respecto de las variables ligadas a la tramitación y la resolución de las solicitudes de información, se detecta en 2017 una continuidad de los datos habidos en 2016 y 2015, lo que representa una tendencia a la estabilidad.
C) Sector público estatal.
En el ejercicio 2017 se han examinado únicamente obligaciones de publicidad activa de naturaleza económica, presupuestaria y estadística:
a) Información de retribuciones.
El cumplimiento en 2017 de la obligación de los organismos evaluados de publicar proactivamente las retribuciones de sus altos cargos y máximos responsables debe calificarse de manifiestamente mejorable:
Únicamente 63 de los 81 organismos o entidades evaluadas ha publicado la totalidad o parte de la información;
La publicación no se ha realizado en los soportes previstos en la Ley de Transparencia sino en el Portal de Transparencia de la Administración General de Estado (en adelante Portal AGE), en cuyo ámbito no están propiamente comprendidos los organismos vinculados y dependientes.
En 46 organismos la información se restringe a los altos cargos de la organización y no incluye a los máximos responsables.
b) Información de contratos.
El 100 por 100 de los organismos muestreados (81) ha publicado información pero únicamente el 72,84 por 100 (59 organismos) lo ha hecho simultáneamente en su página web y en los recursos centralizados provistos por el Portal AGE (Plataforma de Contratación del Sector Público –en adelante PCSP–). 19 organismos –el 23,46 por 100 del total– han publicado la información únicamente en la PCSP –ya sea directamente o mediante un acceso en el Portal AGE–.
En todos los casos, incluso en aquéllos en que se ha publicado información en la web de la organización, falta la información sobre el volumen presupuestario del gasto de los contratos, desglosado por procedimientos de adjudicación.
Como aspecto positivo, hay que destacar que 35 de ellos –el 43,21 por 100 del total–, además de la información exigida por la Ley de transparencia, han publicado información adicional.
c) Información de convenios.
Únicamente el 12,35 por 100 (10 organismos) ha publicado la información tanto en su soporte web como en los recursos centralizados provistos por el Portal AGE. Los restantes 69 organismos –el 85,19 por 100 del total– han hecho uso exclusivamente de estos últimos.
Únicamente dos organismos –el 2,47 por 100 del total– no ha publicado ninguna información, sin precisar si ello obedece o no a la inexistencia de convenios o encomiendas en vigor a 31 de diciembre de 2017.
d) Información de subvenciones.
El 85,19 por 100 (69) de los organismos muestreados ha publicado la información pero únicamente el 43,21 por 100 (35) lo ha hecho tanto en su soporte web como en los recursos centralizados provistos por el Portal AGE (Base Nacional de Datos de Subvenciones –en adelante BNDS–). El resto –34 organismos, un 41,89 por 100 del total– han hecho uso exclusivamente de su soporte o de estos últimos.
La información de la BNDS solo incluye a las subvenciones y becas ajustadas a la Ley de Subvenciones y no a las otras ayudas públicas exigidas por la Ley de Transparencia.
Doce organismos –el 14,81 por 100 del total– no ha publicado ninguna información y no ha precisado si ello obedece o no a la inexistencia de subvenciones a 31 de diciembre de 2017.
D) Comunidades Autónomas.
a) Órganos Garantes.
En lo que respecta a la actividad de los órganos autonómicos garantes de la transparencia durante 2017, hay que señalar que, desde el punto de vista de su establecimiento y constitución, se había producido a 31 de diciembre de 2017 un cumplimiento completo de la Ley y que, desde el punto de vista de la gestión y tramitación de las reclamaciones presentadas al amparo del art. 24 de la Ley estatal, se han producido avances respecto a los datos registrados en 2016:
Se ha producido un incremento de las reclamaciones, lo que debe interpretarse como un indicador positivo de la creciente confianza de los ciudadanos en el funcionamiento de los Consejos y Comisionados de Transparencia.
Se ha consolidado la actividad y funcionamiento de los órganos garantes, que, prácticamente y desde una óptica general, no habían hecho en 2016 sino comenzar su actividad
b) Órganos Gestores.
De acuerdo con las contestaciones a los cuestionarios enviados:
• Publicidad activa.
En materia de publicidad activa hay que destacar con carácter general que, tal y como sucedía en 2016, las CCAA han continuado en 2017 cumpliendo de forma adecuada las obligaciones establecidas por las leyes aplicables.
Con carácter particular, hay que referirse a la heterogeneidad de las soluciones adoptadas –que a criterio de este CTBG y sin perjuicio de las competencias asumidas por cada una de las CCAA deberían tratar de aproximarse– y a que, de acuerdo con los datos aportados cuanto a visitas de usuarios y páginas vistas en los distintos portales, existe en el ámbito autonómico un interés ciudadano al menos similar al despertado por el Portal AGE en el ámbito estatal.
• Acceso a la información pública.
En el ámbito del acceso a la información y con carácter general, hay que señalar que las CCAA han continuado en 2017 cumpliendo de forma adecuada las previsiones de la Ley y resolviendo, en consecuencia, las solicitudes de información pública formuladas por los ciudadanos. En este sentido, únicamente hay que destacar dos aspectos necesitados de mejora: el alto número de solicitudes resueltas por silencio administrativo –fenómeno prácticamente inexistente en el ámbito de la AGE– y el incremento del tiempo medio de resolución de expedientes –30,82 días– frente a 2016 –25,6 días–.
Particularmente, hay que dejar constancia de dos cuestiones diferentes: primeramente, del notable incremento del número de solicitudes formuladas ante las CCAA que se ha producido en 2017 respecto de 2016 –que parece apuntar a un paralelo incremento del interés ciudadano por conocer la actividad pública de sus Administraciones– y, en segundo lugar, que una mayoría de solicitudes –el 52,91 por 100 del total– se refiere a temas ajenos a las categorías de información de publicidad activa establecidas en la Ley de Transparencia. Tal vez sería necesario revisar dichas categorías a medio plazo para incluir en la publicación proactiva temas o materias más cercanas a los intereses reales de la ciudadanía.
E) Entidades Locales.
De acuerdo con el análisis efectuado y con los requisitos metodológicos expuestos en el correspondiente epígrafe de esta Memoria, las calificaciones alcanzadas por el conjunto de las 13 EELL evaluadas en el cumplimento de las obligaciones testeadas (publicación de datos sobre contratos, convenios, subvenciones, presupuestos y retribuciones) se distribuyen del siguiente modo: en 13 de los 65 casos posibles (5 obligaciones x 13 entidades evaluadas), las obligaciones alcanzan un cumplimiento sobresaliente; en 14 un cumplimiento notable; en nueve un cumplimiento aceptable; en ocho un cumplimiento negativo y en 21 un cumplimiento muy negativo.
Concretando esta situación en términos porcentuales, se observa que en 29 de los 65 casos analizados –un 44,61 por 100 del total–, las tasas no superan el 50 por 100, mientras que en 36 casos –un 55,38 por 100– el cumplimiento supera dicho umbral.
Con referencia al cumplimiento por tipos de obligación, la que presenta una mejor puntuación global es la de obligación referida a la información contractual, con un porcentaje de cumplimiento del 63,71 por 100.
En cuanto a la valoración del cumplimiento de acuerdo a los indicadores proporcionados por MESTA (integridad de la información publicada, forma directa o indirecta de la publicación y estructuración, accesibilidad, claridad, comprensibilidad, actualidad y posibilidad de reutilización de la información ofrecida), cabe señalar que:
• En cinco de los siete indicadores –integridad, estructuración, accesibilidad, claridad y actualidad), el conjunto de la entidades analizadas presentan una valoración superior al 50 por 100.
• Ningún atributo presenta una valoración sobresaliente ni muy negativa, situándose todos entre el 43 por 100 y el 60 por 100 de cumplimiento.
• No se aprecia una excesiva disparidad en las valoraciones, ya que entre el atributo más calificado y el menos la diferencia no excede de los 18 puntos porcentuales.
• Los mayores problemas se aprecian en los ámbitos de la reutilización y la estructuración.
F) Respuesta ciudadana.
El Barómetro del CIS evidencia un alto grado de desconocimiento de la Ley de Transparencia entre la ciudadanía: el 47,3 por 100 de la población que ha respondido al cuestionario ha respondido que desconoce la existencia de la Ley.
El grado de desconocimiento es aún mayor respecto de las herramientas que la Ley pone a disposición del ciudadano para el ejercicio de sus derechos: el 68,8 por 100 de las respuestas desconoce la existencia del CTBG y el 74,9 por 100 desconoce la existencia del Portal de Transparencia de la AGE
No obstante su desconocimiento de la Ley y de las herramientas que ofrece, la ciudadanía tiene una idea clara del significado de la transparencia y el acceso a la información.
La información que mayor interés despierta entres los ciudadanos y ciudadanas españolas es la vinculada con la actividad económica y la gestión presupuestaria de las instituciones públicas.
Hay que destacar el escaso interés que revela la encuesta hacia el Portal AGE como fuente de información. Entre el reducido número de encuestados que conocen su existencia (25 por 100 de las respuestas), el 80,2 por 100 no lo ha visitado nunca frente al 19,8 por 100 que dice haberlo visitado alguna vez.
Segunda parte: Actividades del CTBG durante el ejercicio 2017
Las actuaciones realizadas por el Consejo durante 2017 aparecen estructuradas en la Memoria alrededor de los ocho ejes de actuación señalados en el Plan Estratégico 2015-2020 del CTBG con sus correlativos retos y objetivos estratégicos: ACTIVA, RESUELVE, COLABORA, INTERPRETA, SUPERVISA, FORMA, COMUNICA y RINDE.
Además el documento da cuenta también de la actividad desarrollada por el órgano colegiado del organismo, la Comisión de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante Comisión TBG), durante el mismo período.
A) Comisión de Transparencia y Buen Gobierno.
En lo referente a las actuaciones de 2017 de la Comisión TBG hay que empezar por señalar que durante este año ha persistido la situación de falta de renovación de los Vocales que ya se exponía en la Memoria 2016 de este CTBG. Esta falta de renovación, que afecta a los Vocales representantes del Congreso de los Diputados y del Senado y al Vocal representante de la nueva Secretaría de Estado de Función Pública (SEFP) –es decir, a tres de los ocho miembros de la Comisión–, unida a problemas de agenda y otras desafortunadas circunstancias que se han recogido en la introducción de este documento, ha dificultado durante el ejercicio la consecución de los quórums necesarios para la válida constitución del órgano.
La Comisión TBG ha celebrado tres reuniones en el año (meses de enero, noviembre y diciembre), incluida la reunión de cooperación institucional con los órganos de naturaleza análoga de las Comunidades Autónomas (CCAA) prevista en la Ley de Transparencia y el Estatuto del CTBG.
Las actas de estas reuniones y los acuerdos alcanzados en las mismas pueden consultarse en la página web del Consejo. Se prevé que la renovación de la Comisión se produzca durante 2018.
B) Eje ACTIVA.
Bajo este epígrafe se agrupan las actividades relacionadas con la organización y funcionamiento y régimen interno del mismo. Las principales acciones realizadas durante 2017 en este ámbito de actuación se exponen a continuación, sistematizadas en dos categorías fundamentales: gestión presupuestaria y gestión de recursos humanos.
a) Presupuesto.
El Presupuesto inicialmente aprobado para el CTBG en el ejercicio 2017 ascendió a 2,92 millones de euros.
Del total, 1,35 millones –el 46,23 por 100– aparecían destinados a gastos de personal (Capítulo I), es decir al pago de las nóminas y de las cuotas y cotizaciones a la Seguridad Social de su personal; 1,26 millones –el 43,15 por 100 del total– se destinaban a gastos corrientes (Capítulo II), esto es al pago del arrendamiento de la sede del organismo; de las reparaciones, mantenimiento y conservación de la misma y del mobiliario y otros elementos materiales adscritos al servicio del mismo, y de los suministros y el material especialmente de oficina necesario para su funcionamiento; finalmente, los últimos 0,31 millones –el restante 10,62 por 100 del total– estaban dedicados al pago de becas y ayudas de investigación convocadas por el Consejo y de cuotas de pertenencia a entidades internacionales (Capítulo IV) y a financiar posibles inversiones necesarias para el funcionamiento operativo de los servicios (Capítulo VI) o préstamos a familias o instituciones sin ánimo de lucro (Capítulo VIII).
De este modo, puede decirse que prácticamente el 99 por 100 del Presupuesto del organismo para 2017 ha estado destinado al pago de las nóminas de su personal y al pago de los gastos necesarios para su funcionamiento.
b) Recursos humanos.
Desafortunadamente, el aumento de las tareas desarrolladas por el Consejo no se ha visto acompañado del correspondiente incremento de medios humanos y materiales, de forma que la plantilla del organismo no ha alcanzado el tamaño óptimo de acuerdo con las funciones asignadas.
A 1 de enero de 2017, la RPT del CTBG comprendía 20 puestos de trabajo. De estos 20 puestos de trabajo, tres se encontraban vacantes por traslados a órganos de la AGE y otras circunstancias. Así, la dotación real de efectivos del CTBG a 1 de enero de 2017 ascendía únicamente a 17.
Después de numerosas gestiones ante los órganos competentes en materia de personal, se consiguió ampliar la RPT del Consejo con un puesto de trabajo adicional de nivel 28 con destino a la Oficina de Reclamaciones de Administraciones Territoriales (ORAT). No obstante, a 31 de diciembre de 2017, no se había producido aún su cobertura por no haber concluido la tramitación del correspondiente concurso de méritos.
C) Eje RESUELVE.
Durante 2017 el CTBG ha resuelto 1.068 reclamaciones formuladas por los ciudadanos al amparo del art. 24 de la Ley de Transparencia y de conformidad con los Convenios de Colaboración suscritos con las CCAA al amparo de la disposición adicional 4.ª de la misma, un 20% más que en el año 2016, en el que resolvieron 890 reclamaciones.
Las reclamaciones deducidas respecto a resoluciones de órganos de la AGE y entidades y organismos de la AGE han sido 557, un 52.2 por 100 del total. Las deducidas respecto de órganos autonómicos y EELL ascendieron a 511, el 47,8 por 100 restante.
En cuanto a los datos de tramitación de las reclamaciones planteadas al CTBG durante el ejercicio 2017, es de destacar que el organismo ha resuelto en el año el 86 por 100 de las formuladas por los ciudadanos. El 14 por 100 restante está integrado básicamente por las solicitudes ingresadas en el Consejo durante el último trimestre del año, que a 31 de diciembre de 2017 –última fecha de relevamiento de los datos para la elaboración de esta Memoria– se encontraban dentro de los plazos legales de tramitación.
Asimismo, durante el año 2017 el CTBG ha recibido:
• Sesenta y siete denuncias por presuntos incumplimientos de las obligaciones establecidas en la Ley por parte de los sujetos obligados.
• Ocho quejas o sugerencias sobre la tramitación de los procedimientos administrativos a su cargo o a cargo de otros sujetos obligados por la Ley.
• Ciento once consultas de ciudadanos u organismos públicos sobre la aplicación de la Ley de Transparencia.
• Ochocientas dos solicitudes de información tanto referidas a aspectos puntuales de tramitación de expedientes o aplicación de la normativa de transparencia Ley como a información pública propiamente dicha.
D) Eje COLABORA.
a) Ámbito internacional.
En el ámbito internacional, durante 2017, el CTBG ha realizado 14 actuaciones puntuales de colaboración y cooperación institucional con organismos y organizaciones de ámbito internacional dedicadas a materias vinculadas a la transparencia y al acceso a la información o preparatorias de las mismas.
Destacan por su interés la asistencia de representantes del Consejo al Encuentro en Berlín de Comisionados de Acceso a la Información y Ombudsmen (Berlin Meeting of FOI Commissioners and Ombudsmen), organizado en febrero por el Comisionado Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos de Alemania; la asistencia igualmente de representantes del organismo a la Conferencia Internacional de Comisionados de Información (International Conference of Information Commissioner), ICIC 2017, organizado el mes de septiembre en Manchester (Reino Unido) por las Comisionadas de Información del Reino Unido y de Escocia y la participación del Consejo en las actividades de la Red Latinoamericana de Transparencia y Acceso a la Información (RTA), especialmente al seminario y los talleres celebrados por la Red en mayo en Buenos Aires (República Argentina) y en noviembre en San Salvador (El Salvador), con la colaboración del Programa de la Unión Europea para la Cohesión Social en América Latina (EUROSOCIAL).
b) Ámbitos autonómico y local.
El CTBG ha participado en 2017 en 18 acciones de cooperación y colaboración institucional con Defensores del Pueblo y Consejos o Comisionados de Transparencia de ámbito autonómico y con entidades o instituciones con competencias en materia de transparencia en el ámbito autonómico y local.
Cabe destacar por su importancia la comparecencia del CTBG en el Parlamento de Navarra y la participación del Consejo en la Comisión de Seguimiento de la Ordenanza de Transparencia del Ayuntamiento de Madrid y en la Red de Entidades Locales por la Transparencia y la Participación (RED), auspiciada por la FEMP.
c) Ámbito ciudadano.
En el ámbito ciudadano, en 2017 el CTBG ha promovido distintas actividades colaborativas y ha participado en distintas iniciativas de asociaciones y organizaciones de la sociedad civil especializadas en transparencia o que aplican los principios y valores de ésta en su actividad habitual.
Cabe destacar 10 actividades colaborativas en este área, entre las que puede señalarse la firma de un protocolo de colaboración con la Confederación de ONGS para el DESARROLLO (CONGDE) y la Plataforma de Organizaciones de Acción Social (POAS), para la realización de eventos y actividades destinadas a fomentar la transparencia y el derecho a la información entre los asociados a ambas entidades.
Finalmente, el CTBG ha colaborado en seis ocasiones durante 2017 con distintas entidades y organizaciones públicas en finalidades relacionadas con la transparencia y el acceso a la información.
Así, el Consejo ha colaborado con el Congreso de los Diputados en dos ocasiones, compareciendo como experto en la Comisión para la Auditoría de la Calidad Democrática, la Lucha contra la Corrupción y las Reformas Institucionales y Legales –Proyecto de Ley de Financiación de los Partidos Políticos– y en la Comisión Constitucional –Proposición de Ley Integral de Lucha contra la Corrupción–.
Así también ha firmado un protocolo de colaboración con la Secretaría de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte para promover la difusión, sensibilización y formación en la cultura de la transparencia entre los alumnos de Enseñanza Primaria y de Secundaria de los colegios públicos y concertados en España y sus profesores y un convenio de colaboración con el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) para promover acciones conjuntas de formación y sensibilización en materia de transparencia.
E) Eje INTERPRETA.
Durante 2017, el CTBG no ha aprobado ningún criterio interpretativo, pero sí una recomendación, la RECOMENDACIÓN 1/2017, de 23 de abril, sobre información de las Agendas de los responsables públicos, que impulsa la publicación proactiva de las agendas de trabajo de los miembros del Gobierno –Presidente, Vicepresidentes y Ministros– y de los Altos Cargos de la AGE –Secretarios de Estado, Subsecretarios y asimilados y Directores Generales y asimilados– y ofrece criterios e instrucciones prácticas para verificar esta publicación.
El texto completo de ésta puede verse en la página web del CTBG: http://www.consejodetransparencia.es/ct_Home/Actividad/Informes_recomendaciones/Recomendaciones.html
A 31 de diciembre de 2017, la Recomendación no se estaba aplicando como sucede a fecha de hoy. Según información suministrada por la Dirección General de Gobernanza Pública del actual Ministerio de Política Territorial y Función Pública, Centro responsable de la política de transparencia del Gobierno, los sujetos a los que se dirige la recomendación están ultimando los desarrollos necesarios para su aplicación.
Una vez sea aplicada, y tal y como aparece previsto en el documento, el CTBG realizará en su página web un seguimiento mensual de su cumplimiento.
F) Eje SUPERVISA.
A lo largo de 2017, las actividades realizadas en este área se han concretado en acciones de evaluación, tramitación de denuncias de ciudadanos seguimiento del cumplimiento de las resoluciones adoptadas por el CTBG al amparo del art. 24 de la Ley de Transparencia que han requerido ejecución por parte de los órganos o entidades responsables de las actuaciones que han originado la reclamación de los interesados.
a) Evaluación.
Las acciones de evaluación realizadas por el Consejo en 2017 quedaron expuestas en la primera parte de esta Memoria. Además de las reseñadas, se han continuado los trabajos relacionados con el análisis funcional y el diseño general del futuro Sistema de Información de MESTA, desarrollada por la extinguida AEVAL en colaboración con este CTBG.
b) Tramitación de denuncias.
En el año 2017 el CTBG ha recibido 67 denuncias por parte de ciudadanos referidas a diversos incumplimientos de la Ley de Transparencia. El número de denuncias es prácticamente igual al de 2016.
Una constante que se repite respecto de años anteriores es que en numerosas ocasiones este Consejo no ha podido realizar una intervención efectiva en relación con el contenido de las denuncias, bien porque su objeto se refería a cuestiones ajenas a la transparencia o por no ser el órgano competente por razón de las Administraciones Públicas denunciadas. No obstante, en 2017, ha habido un mayor número de denuncias sobre las cuales el Consejo ha podido entrar a considerar el fondo del asunto, 27, frente a 11 en el año 2016. Ello supone un porcentaje del 40,30%, frente al 16,67% del año anterior.
c) Seguimiento del cumplimiento de las resoluciones del CTBG.
Como el CTBG carece legalmente de facultades coercitivas para exigir el cumplimiento de sus resoluciones, sus actuaciones en este ámbito se concretan en la monitorización de los actos de ejecución realizados por los sujetos responsables de las decisiones objeto de reclamación y en el envío de los oportunos requerimientos en caso de incumplimiento o cumplimiento insatisfactorio de las resoluciones. Las actuaciones de seguimiento comprenden también la publicación en el portal web del organismo de los resultados de esta labor de monitorización, destacando a los órganos o entidades que persisten en el incumplimiento después de haber sido requeridos.
• Ámbito estatal.
De las quinientas cincuenta y seis resoluciones de ámbito estatal aprobadas por el CTBG en 2017, doscientas ochenta y una –un 50,5 por 100 del total– han sido estimadas en términos que requieren ejecución por los órganos y organismos responsables de los actos objeto de reclamación. En otros casos, la estimación se ha debido a motivos formales y no ha requerido ninguna tramitación específica para su ejecución.
Setenta y cuatro de las doscientas ochenta y una resoluciones –un 26,3 por 100 del total– corresponden a reclamaciones iniciadas en 2016 y terminadas en 2017. A 31 de diciembre de este año, cincuenta de las setenta y cuatro resoluciones –un 67,6 por 100 del total– habían sido cumplidas por los órganos responsables y veinticuatro se hallaban suspendidas en su ejecución por haber sido objeto de recurso ante los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa por los órganos y organismos concernidos, disconformes con su contenido.
Doscientas siete resoluciones –un 73,7 por 100 del total– corresponden a reclamaciones iniciadas en 2017. A 31 de diciembre del mismo año, ciento ochenta y tres de ellas, –un 88,4 por 100 del total– habían sido cumplidas por los responsables, aunque en cinco casos los términos del cumplimiento no fueran plenamente compartidos por los solicitantes de la información. De las veinticuatro resoluciones restantes –el 12,6 por 100 del total–, veinte se encontraban suspendidas por haber interpuesto los órganos responsables de su ejecución los correspondientes recursos contencioso-administrativos y cuatro permanecían incumplidas pese a las gestiones y requerimientos efectuados por este CTBG.
• Ámbito autonómico y local.
Durante 2017, el CTBG ha conocido de 511 reclamaciones referidas a actos de organismos y entidades correspondientes a las CCAA que han suscrito con él convenios para el traslado del ejercicio de la competencia revisora que les atribuye del art. 24 de la Ley de Transparencia. En 177 de estas reclamaciones –un 34,7 por 100 del total–, el CTBG ha adoptado una resolución estimatoria que requiere ejecución por parte de los órganos y entes responsables.
De estas 177 resoluciones estimatorias, 47 corresponden a procedimientos iniciados en 2016. A fines de 2017, 39 de estas resoluciones habían sido cumplidas y ejecutadas –en un solo caso sin la plena conformidad del interesado–.
Como sucede en el caso de las reclamaciones de ámbito estatal, la ejecución de todas las resoluciones incumplidas por los sujetos de ámbito autonómico y local ha sido reiterada a los mismos por este CTBG.
• Suspensión de la ejecución.
Al margen de los casos de incumplimiento de la ejecución de las resoluciones adoptadas por este CTBG en vía de reclamación del art. 24 de la Ley de Transparencia, tanto en el ámbito del Estado como en el autonómico y local se detectan varios casos en que la ejecución ha quedado suspendida por haber interpuesto el órgano responsable un recurso contencioso-administrativo contra la misma. Durante 2017, 47 resoluciones del CTBG han quedado suspendidas: 44 de ámbito estatal y 3 de ámbito territorial.
El cumplimiento de las resoluciones del CTBG por parte de los órganos y organismos afectados alcanza niveles significativos. En el caso de las resoluciones de ámbito estatal, el porcentaje de cumplimiento se sitúa en el 82, 92 por 100; en las de ámbito autonómico y local, el porcentaje, ligeramente superior, se sitúa en el 85,87 por 100. Ahora bien: Si se piensa que en ambos casos, por puro y simple incumplimiento o por la interposición de un recurso, aproximadamente un 15 o un 16 por 100 de las resoluciones favorables al ciudadano han quedado sin cumplir, es evidente que la situación no puede calificarse de satisfactoria.
Así mismo, el porcentaje de litigiosidad observado en la AGE y los organismos de ámbito estatal –un 15,66 por 100 sobre el total de resoluciones– resulta igualmente significativo y amerita, cuando menos, un estudio detallado como el que se plantea en el apartado de consideraciones finales de esta parte de la Memoria.
G) Eje FORMA.
Durante 2017, el CTBG ha promovido o participado en 48 acciones formativas.
De estas 48 acciones, 15 –el 31,3 por 100 del total– han ido dirigidas a programas de formación permanente de funcionarios y empleados públicos de EELL, sector prioritario para este CTBG atendiendo a la situación y dificultades propias de Ayuntamientos y otras entidades de pequeño tamaño.
Junto a estas pueden destacarse las seis acciones realizadas en colaboración con CCAA, que si bien han ido primordialmente dirigidas a personal propio de éstas han congregado también a personal de las EELL correspondientes a los respectivos ámbitos territoriales.
Entre las acciones promovidas por el Consejo y Centros de Formación de empleados públicos o instituciones públicas, destacan las realizadas en colaboración con el Consejo General del Poder Judicial en cumplimiento del Convenio suscrito entre ambas instituciones.
H) Eje COMUNICA.
Este eje articula dos tipos de actuaciones del organismo con una finalidad común: la de promover e impulsar el conocimiento y la aplicación de los valores y principios de la transparencia y el acceso a la información pública –la llamada «cultura de la transparencia»– tanto en el sector público como en el ámbito de la ciudadanía y la sociedad civil.
a) Acciones de Comunicación.
Durante 2017, el CTBG ha realizado 12 acciones puntuales de colaboración o participación en medios de comunicación. Diez de ellas han consistido en entrevistas concedidas a diferentes medios, tanto en prensa escrita y diarios digitales como en radio y televisión (Radio Nacional de España, Diari Ara, El Economista, Radio Nacional de España, La Sexta Televisión, The Economy Journal, Radio Nacional de España Radio 5, Revista Auditoría Pública, Televisión Española y M21 Radio Madrid).
Las dos restantes consisten en artículos de la Presidenta del organismo en un blog propio de un medio digital (Huffingtonpost.es).
El Consejo ha difundido durante 2017 dieciséis notas de prensa y dos convocatorias de prensa correspondientes a dos actos relevantes: en abril, la presentación del primer ranking oficinal de transparencia y; en septiembre, por la mesa redonda: «Más transparencia para más democracia» con motivo del derecho a saber.
Todas las entrevistas realizadas y los artículos escritos pueden consultarse en la página web del Consejo. En este portal existe, además, una sección destacada de «Actualidad» donde está toda la hemeroteca de noticias, notas de prensa y actividades realizadas.
Durante el año 2017 se han llevado a cabo varias mejoras en la página web del Consejo tanto a nivel técnico como de contenidos. A principio de año se incluyó una mejora visual, creando «áreas destacadas» con imágenes y texto en las páginas relevantes de primer y segundo nivel. En el mes de octubre se subió a producción el cambio a una nueva versión del editor de contenidos, concretamente se actualizó a la versión 5.3 de Magnolia. Además de las mejoras en el entorno de edición y las que aporta la nueva versión del CMS, se incluyó la integración con el Observatorio de Accesibilidad de la AGE y se mejoraron algunos aspectos de la accesibilidad.
Cabe destacar como mejora la inclusión de nuevas páginas webs con información relevante sobre nuestra actividad. En concreto, se creó una página con todos los datos y estadísticas de las reclamaciones del Consejo. Además, se revisó y mejoró la información facilitada en nuestro portal de transparencia.
Durante el año 2017 se han redactado para la hemeroteca de la web setenta noticias sobre temas de actualidad del Consejo; semanalmente se han publicado las agendas de la presidencia y de las subdirecciones del Consejo; y, mensualmente se han divulgado las estadísticas de nuestra actividad, las resoluciones a las reclamaciones que se reciben y los recursos judiciales contra resoluciones del Consejo.
La página ha sido objetivo de 98.251 sesiones de consulta durante el año 2017, en el curso de las que se han realizado casi 460 000 visitas a sus distintos apartados.
En el ámbito de las redes sociales, la falta de medios durante el año 2017 ha supuesto que no se atendieran las redes sociales de la misma forma que en años anteriores.
Hasta enero de 2017 había dos personas en el departamento de comunicación, dejando una de ellas de prestar servicios para el Consejo en esa fecha. Eso supuso que el trabajo que hacían dos personas haya tenido que ser asumido por una persona que se ocupa de la página web, los medios de comunicación y todas las redes sociales.
Por esta razón, se decidió centrar la actividad en Twitter, realizando un mantenimiento básico en el resto de canales.
b) Actividades de difusión.
A nivel nacional, durante el año 2017, el CTBG ha promovido y organizado seis acciones específicas de divulgación y sensibilización en materia de transparencia y acceso a la información. Entre ellas se cuentan los Coloquios sobre Transparencia (números I, II y III) que, cada uno dentro de su correspondiente temática, han tenido un importante seguimiento tanto en forma presencial como a través de internet, y los eventos conmemorativos promovidos con ocasión de la celebración del día Internacional del Derecho a Saber (Mesa redonda y concurso infantil y juvenil).
Asimismo, el CTBG ha participado en 30 eventos de difusión de la cultura de la transparencia, organizados y promovidos por otras entidades y organizaciones. Entre ellos destacan los Diálogos sobre Cumplimiento (Compliance) que organiza y dinamiza la CNMC, el VII Congreso Nacional de Innovación y Servicios Públicos (CNIS), que organizan el Club de Innovación y la FNMT-RCM y la II Cumbre Corporativa de Transparencia, impulsada por la Entidad KREAB ESPAÑA.
En el ámbito internacional, el CTBG ha participado en 12 actividades de índole internacional, vinculadas a la sensibilización y divulgación de la transparencia y sus principios y valores. Asimismo, ha organizado un panel titulado «Evaluando la transparencia: una perspectiva comparada» en el XXII Congreso Internacional sobre la reforma del Estado y de la Administración Pública organizado en Madrid por el Centro Latino de Administración para el Desarrollo (CLAD) en colaboración con el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP).
I) Eje RINDE.
Por las dificultades habidas durante el año para constituir válidamente la Comisión TBG, órgano al que corresponde aprobar la Memoria de Actividades del CTBG para cada ejercicio económico, la Memoria correspondiente a 2016 no pudo ser aprobada antes de 31 de diciembre de 2017. El documento fue aprobado y remitido a las Cortes Generales en los primeros meses del ejercicio 2018.
En julio de 2017 se publicó en el Boletín Oficial del Estado (BOE) la Resolución de 11 de julio de 2017, de la Presidencia del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, por la que se hacían públicas las cuentas anuales del organismo en el ejercicio 2016 y el correspondiente informe de auditoría emitido por la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE).
Como ya sucedía en ejercicios anteriores, en 2017 el Portal de Transparencia de la página web del CTBG ha incorporado a sus contenidos algunos datos e informaciones no requeridos obligatoriamente por las normas de la Ley de Transparencia sobre publicidad activa. Desde este punto de vista, el Consejo añade un «plus» de cumplimiento al estricto cumplimiento de la norma legal y se sitúa en el nivel de algunas normas autonómicas sobre transparencia y de las recomendaciones de las principales organizaciones y asociaciones de transparencia de la sociedad civil, favoreciendo una mayor rendición de cuentas.
Estos datos e informaciones son los correspondientes al Código Ético del CTBG, las declaraciones de bienes de la Presidenta y los gastos de viaje y desplazamientos de la misma y del equipo directivo del Consejo. Pueden consultarse en «información de relevancia jurídica» e «información de naturaleza económica, presupuestaria y estadística» del Portal de Transparencia del organismo.
Fuera del Portal de Transparencia, se publican también otros datos o informaciones no obligatorios como los obsequios institucionales recibidos por la Presidenta y la explicación de los viajes oficiales realizados (epígrafe «Presidenta del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno» de la pestaña «El Consejo») y la Agenda diaria de la Presidenta y el equipo directivo del Consejo (acceso en la home de la página web del Consejo).
J) Conclusiones sobre la actividad del Consejo en 2017.
A modo de conclusión, se destacan las cuestiones más relevantes que se suscitan a partir de la exposición de la actividad del CTBG en 2017:
a) Insuficiente dotación de personal.
La insuficiencia de la dotación de recursos humanos con que cuenta el CTBG, constituye una de las principales debilidades del organismo. Como ya se ha señalado, el CTBG contaba a 31 de diciembre de 2017 con una RPT de 21 puestos de trabajo, de los que tres se encontraban vacantes al estar sus titulares en diversas situaciones de permiso reglamentario. De este modo, al cierre del ejercicio la dotación real de efectivos del organismo era de 18 personas, prácticamente igual a la existente a 31 de diciembre de 2016.
Esta dotación es notoriamente insuficiente para que el Consejo realice con plena efectividad y eficacia las funciones que legalmente tiene encomendadas. Por esta razón, el CTBG se ha visto obligado a establecer prioridades entre las tareas y actividades que tiene asignadas y a concentrar los recursos disponibles en el desarrollo de las consideradas más relevantes –ver los distintos epígrafes de esta 2.º parte de la Memoria–. Como consecuencia, la realización de determinadas actuaciones del Consejo y la consecución de algunos de los retos y objetivos establecidos en su Plan Estratégico para el quinquenio 2015-2020 se ha visto durante 2017 inevitablemente limitada o demorada en el tiempo o no ha podido ser abordada con las necesarias eficiencia y efectividad.
Entre estas actividades se cuentan algunas tan importantes como la evaluación del cumplimiento de la Ley por parte de los sujetos de carácter privado (partidos políticos, organizaciones profesionales y personas físicas y jurídicas subvencionadas por las Administraciones Públicas); el control y seguimiento del cumplimiento de las resoluciones del Consejo por los organismos destinatarios; el desarrollo de las herramientas informáticas necesarias para la aplicación de la metodología MESTA; el desarrollo de la sede electrónica del CTBG y la aplicación de instrumentos de administración digital a la tramitación de las resoluciones; la creación de una base de datos de normativa, jurisprudencia y resoluciones administrativas en materia de acceso a la información; el establecimiento de un buscador electrónico de resoluciones; el desarrollo de cursos on line masivos y abiertos (MOOCS- Massive Online Open Courses) en materia de transparencia para las plataformas electrónicas de los centros universitarios o de formación de empleados públicos, o, finalmente, dentro del ámbito de la comunicación, la publicación de la revista del Consejo o la intensificación de su presencia en las redes sociales, limitada prácticamente en la actualidad a Twitter.
Así mismo, la necesidad de establecer prioridades en las acciones del CTBG y de administrar eficientemente los recursos humanos a su disposición, ha impactado desfavorablemente en el desarrollo de otras tareas de carácter interno como la planificación estratégica de su actividad, la creación de un cuadro de mandos para el seguimiento electrónico de su desempeño o la aprobación de su reglamento de régimen interior.
Es cierto que durante 2017 la RPT del CTBG ha aumentado un puesto de nivel 28 y que durante 2018, una vez finalizados los correspondientes procesos selectivos, aumentará en otros dos puestos, correspondientes a funcionarios de nuevo ingreso de Cuerpos del Grupo A2. Pero es evidente también que la situación no puede solucionarse exclusivamente mediante refuerzos puntuales sino que requiere de una reconsideración general.
Por otra parte, hay que tener en cuenta que durante 2017 se ha producido un importante cambio normativo, la aprobación de la reciente Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), cuyo art. 154.7 atribuye una nueva función al CTBG, que se suma a las que actualmente tiene encomendadas: la de informar preceptivamente y en plazo de diez días, sobre la prevalencia o no del derecho de acceso a la información pública respecto de las decisiones de los órganos de contratación de no publicar en los anuncios de formalización de los contratos alguno o algunos de los datos requeridos por la Ley. Aunque la plena vigencia de esta norma no se produce hasta primeros de marzo de 2018 y aunque razonablemente el Consejo no deberá empezar a emitir sus informes hasta el segundo semestre de dicho año –la norma es aplicable exclusivamente a licitaciones concluidas–, es evidente que la asunción de un nuevo cometido por el CTBG aumenta su carga de trabajo y, consecuentemente, incide desfavorablemente en sus ya perentorias necesidades de personal.
Por otra parte, y en esta misma línea de nuevas funciones asumidas por el CTBG, hay que destacar que en 2016 tuvo entrada en el Congreso de los Diputados una Proposición de Ley Integral de Lucha contra la Corrupción y Protección de los Denunciantes, actualmente en trámite en la Comisión Constitucional, que, entre otras cuestiones, prevé la incorporación a la Ley de Transparencia de un nuevo Título IV, «Régimen de los lobistas y los lobbies», y encomienda al Consejo la gestión del futuro Registro administrativo de Lobbies y Lobistas y el control de las obligaciones adquiridas por éstos y de los deberes de los altos cargos, los máximos responsables y los funcionarios del ámbito estatal respecto de lobbies y lobistas inscritos.
Es evidente que la PDL que acaba de citarse no es aún una norma aplicable y constituye únicamente una posibilidad de futuro, pero es claro también que representa una opción legislativa ampliamente compartida por responsables políticos, medios de comunicación, doctrina científica y sociedad civil, que, a corto o a medio plazo, terminará por plasmarse en una norma positiva.
Considerando lo dicho hasta ahora, parece claro que para garantizar el adecuado cumplimiento por el CTBG de sus actuales funciones y su capacidad para abordar eficazmente las que pueden serle asignadas en el futuro, debe reconsiderarse a corto plazo su dotación de efectivos e incrementar los recursos asignados en la medida requerida por sus necesidades. En este sentido, y a reserva de los estudios y evaluaciones que puedan realizarse, puede señalarse como criterio indicativo que, según los estudios realizados en el ámbito interno del Consejo, sería necesario, cuando menos, duplicar su dotación actual.
b) Cumplimiento de las resoluciones del CTBG.
Como ya se ha indicado, existen casos puntuales en que el cumplimiento por los sujetos afectados de las resoluciones adoptadas por el CTBG en vía de reclamación resulta problemática y exige de los servicios de este CTBG una labor de monitorización y seguimiento que concentra una serie de recursos y esfuerzos que, teniendo en cuenta lo dicho en el apartado anterior de este epígrafe de conclusiones, podría destinarse a otras tareas y áreas de actividad y mejorar consecuentemente la eficacia y los resultados de la gestión del organismo.
Como se ha visto, los casos de incumplimiento o cumplimiento parcial se concentran mayoritariamente en la esfera local aunque también se produce en el ámbito de la AGE y los organismos estatales.
A juicio de este CTBG, sería necesaria una mayor colaboración en este punto de los organismos implicados y la realización de campañas de difusión y concientización a nivel de los responsables públicos del sentido y objetivos de la política pública de transparencia y de su carácter vinculante para las Administraciones Públicas y el resto de los sujetos obligados por la Ley.
c) Recursos contencioso-administrativos.
Un capítulo adicional en la cuestión del cumplimiento de las resoluciones del CTBG por los sujetos afectados lo constituye el elevado número de organismos públicos de ámbito estatal que, antes que cumplirlas en sus términos, deciden impugnarlas ante los órganos de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Como se ha visto en el epígrafe correspondiente de esta Memoria, durante 2017, de 458 resoluciones estimadas –281 de ámbito estatal y 177 de ámbito autonómico y local– en términos que requieren ejecución por parte de los órganos, organismos y entidades responsables, 47 –44 de ámbito estatal y 3 de ámbito territorial– han sido objeto de recurso contencioso-administrativo y han quedado, consecuentemente, suspendidas en su cumplimiento. En términos porcentuales, el 12,46 por 100 de las resoluciones de ámbito estatal y el 1,7 por 100 de las resoluciones de ámbito territorial del CTBG sujetas a cumplimiento por los órganos responsables han sido no solamente incumplidas en 2017 sino que han sido objeto de impugnación jurisdiccional.
Como es obvio, este CTBG no ostenta el monopolio del acierto ni del conocimiento jurídico y es legítimo que los organismos llamados a ejecutar sus resoluciones discrepen del razonamiento que les sirve de base. Pero, especialmente en el caso de la AGE y los organismos y entidades de ámbito estatal, la magnitud de la tasa de discrepancia –que en algunos supuestos, como en el de la Corporación Radio Televisión Española (CRTVE), alcanza al 100 por 100 de las resoluciones– es suficientemente significativa como para justificar un análisis detallado de las motivaciones de la conflictividad y la búsqueda de alternativas y soluciones que contribuyan a su superación.
A reserva de la realización de este estudio y en este apartado de conclusiones de su Memoria 2017, este Consejo quiere únicamente dejar apuntada la existencia de esta particular problemática relativa al cumplimiento de sus resoluciones y solicitar de los órganos y entidades emplazados a ejecutar sus actos el mayor grado de colaboración y compromiso con los objetivos de la política de transparencia y la garantía del derecho de acceso a la información.
Queda por apuntar únicamente, en relación con este tema, que el aumento de la conflictividad procesal frente a las resoluciones del CTBG está incidiendo desfavorablemente en el funcionamiento de éste pues la necesidad de acudir a Letrados particulares para abordar su defensa en juicio –que se produce inevitablemente cuando a la Abogacía del Estado le es inviable representar procesalmente a este organismo por encargarse de la defensa de otro Ministerio u organismo– está generando una importante carga financiera para su Presupuesto de Gastos y una detracción de recursos que podrían dedicarse a otros finalidades.
Únicamente en 2017, el gasto de este CTBG en servicios jurídicos de particulares ha superado los 37.000 euros.
Es evidente que, una vez demandado judicialmente, el CTBG podría evitar el proceso y el gasto correspondiente allanándose a las pretensiones de la otra parte o absteniéndose de comparecer. Pero esta no parece una posición a considerar en estos momentos iniciales de despliegue de la política pública de transparencia, máxime cuando entre los fines legales y estatutarios del organismo se encuentra el impulso de la transparencia y el acceso a la información.
Madrid, diciembre de 2018.